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潘善斌、宋才发教授揭晓《民族地域乡村治理的法治探讨》论文

更新时间  2022-09-07 23:46 阅读
本文摘要:由中共河南省委党校、河南省行政学院主管主办的全国中文焦点期刊、RCCSE中国焦点学术期刊、河南省一级期刊《学习论坛》杂志,2020年第5期开发“法学研究”专栏,首篇揭晓潘善斌、宋才发教授《民族地域乡村治理的法治探讨》论文,由李曼任责任编辑。民族地域乡村治理是国家治理的重要组成部门, 精准脱贫是乡村治理的焦点任务, 乡村治理是乡村振兴的关键环节。

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由中共河南省委党校、河南省行政学院主管主办的全国中文焦点期刊、RCCSE中国焦点学术期刊、河南省一级期刊《学习论坛》杂志,2020年第5期开发“法学研究”专栏,首篇揭晓潘善斌、宋才发教授《民族地域乡村治理的法治探讨》论文,由李曼任责任编辑。民族地域乡村治理是国家治理的重要组成部门, 精准脱贫是乡村治理的焦点任务, 乡村治理是乡村振兴的关键环节。民族地域乡村治理存在的主要问题是:乡村治理顶层设计存在缺陷,乡村治理责任主体落实不到位,乡村治理的“管控模式”不完善,乡村的村规民约陷入自身逆境。

潘善斌、宋才发教授认为民族地域乡村治理的基本路径是:乡村治理和乡村建设必须计划先行,构建适应社会生长的乡村治理体制,推进适应时代要求的乡村法治建设,赋予少数民族习惯法新的时代内在。宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”,贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人,博士生导师。民族地域乡村治理的法治探讨潘善斌 宋才发(贵州民族大学 法学院,贵阳 550025)民族地域乡村治理是国家治理的重要组成部门。

乡村治理履历了封建帝制时代的“官政自治”(即“皇权不下乡”配景下的“县政乡治”)、晚清和民国时期“经纪人治理”(“乡村经纪人”制度)、新中国农业团体化时期的“政社合一治理”和革新开放新时期的“乡政治理”四个生长阶段。国家正在着力推进“重心下移”“转型创新”的“乡政治理”,基本出发点是尊重下层和农民民主权利、激活下层活力,实施乡镇以下“村民自治”为焦点的“乡政村治”新模式。为了探索“乡政村治”的新路径,2019年7月24—25日宋才发教授领导广西民族大学法学博士团队,赴“中国村民委员会起源地”——广西河池市宜州区屏南乡合寨村,造访了“中国村民自治第一人”、合寨村果作屯第一任村民委员会主任韦焕能,就如何回归以自然村为基本单元的村民自治组织建设,为中央政府推进乡村有效治理提供实践履历展开实地调研[1]。在中国特色社会主义新时代现代化建设和社会生长历程中,民族地域乡村治理处于下层基础职位,没有民族地域乡村治理的现代化,就难于实现以致没有国家治理现代化。

因此,中共中央、国务院在2019年4月15日发表的《关于建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系的意见》第18条指出:必须“建设健全乡村治理机制。建设健全党组织向导的自治、法治、德治相联合的乡村治理体系,发挥群众到场治理主体作用,增强乡村治理能力。”[2]一、民族地域乡村社会治理的基本理论(一)民族地域乡村治理是一个具有特定寄义的观点中共十九大陈诉强调指出,要建设健全自治、法治、德治相联合的乡村治理体系,始终把解决好“三农”问题和“农村优先生长”作为全党事情的重中之重[3],这是在“十三五”期间以致以后一个时期内,执政党对乡村治理和乡村振兴提出的新要求。乡村自古以来就是一个具有自然、经济和社会功效的综合体,乡村兴则国家兴、乡村旺则国家旺。

乡村又是乡村社会最基本的聚居形式,是农民生发生活和举行团体运动的基本单元,农民是实施乡村厘革和实现乡村社会稳定的重要气力。自革新开放以来,农民围绕村民委员会选举、土地权益掩护和生态情况掩护等问题,展开了形式多样的团体行动,推动了乡村法治建设和经济社会的快速生长。

可以说中国的“乡村政治”,就是以乡村公共事务治理和提供基本公共服务为目的的“微型政治”。著名政治学家华中师范大学张厚安教授,率先提出“乡政村治”观点,把“村治”界说为“村民自治”[4]。1982年12月4日宣布施行的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),第111条划定:“都会和农村按住民居住地域设立的住民委员会或者村民委员会是下层群众性自治组织。住民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由住民选举。

住民委员会、村民委员会同下层政权的相互关系由执法划定。”[5]村民委员会不仅以国家宪法形式替代了乡村“政社合一”的人民公社政治治理体制,而且以国家基础大法的途径确立了乡村治理的基本方式。

1998年11月4日施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》),第2条划定:“村民委员会是村民自我治理、自我教育、自我服务的下层群众性自治组织,实行民族选举、民主决议、民主治理、民主监视。”[6]村民委员会组织法对民族地域农村村民自治制度做出了执法划定,对村民委员会的性质、任务以及乡村社会种种主体之间的权利义务关系,也从立法的角度做出了明确划定。

中共十八届三中全会决议越发明确地用“社会治理”观点,替代了已往恒久实行的“社会治理”观点。“乡政村治”从实质上说,是一种放权型的“一元二体”治理模式[7],既有利于改变乡村板结的社会结构和社会秩序,也有利于促进和实现民族地域乡村“民主政治”和“社会生产力”双重生长。

民族地域乡村治理是国家治理和社会治理的重点,它不仅关系到执政党和中央政府乡村振兴政策在民族地域的落地生根问题,而且关系到全面建成小康社会和全面实现现代化目的的大问题。如果把民族地域农村存在的“民生危机”视为革新的副产物,那么这种落伍状况是与革新的终极目的南辕北辙的。因此,新时代农村“三治合一”乡村治理体系的提出,既是对乡村社会规范体系断裂、社会价值尺度失衡和社会信任危机的纠正,也为乡村社会迈入“乡风文明”“治理有效”的法治门路,做出了新指引、开发了新境界、提供了执法支撑。民族地域新时代乡村治理观点,不仅席卷了乡村治理主体、治理内容和治理手段诸方面的内容,而且涵盖了以村民利益诉求为宗旨,构建和健全自治、法治与德治相联合的乡村治理体系。

(二)精准脱贫是民族地域乡村治理的焦点任务精准脱贫主要是针对民族地域集中连片特困区域,贫困群体全部脱贫与全面建成小康社会展开的一项治理运动。停止2017年底14个集中连片特困区域,仍然有1540万人没有脱贫,平均贫困发生率为7.75%,占全国现有贫困人口总数的51%。

民族8省区贫困人口占全国现有贫困人口总数的33.88%,2017年又比2014年贫困人口的31.5%增加了2.38%,显示贫困人口数量有所反弹,民族8省区2017年深度贫困状况相对恶化[8]。在2020年到来之前,国家把破解民族地域深度贫困问题作为头等大事来抓,强化了国家权力在乡村脱贫致富方面的现实能力和权威气力。当下民族地域乡村治理的焦点任务,是到2020年实现集中连片特困区域贫困群体全部脱贫,乡村治理结构实现政府主导、乡村自治、其他社会气力到场的新格式。随着执政党和中央政府事情“重心下移”,国家行政权力下沉到了乡村一级,精准脱贫的大量资源,正在通过行政性治理方式注入到乡村治理之中,使得精准脱贫、乡村治理与乡村振兴目的,实现了高度契合和高度的一致性。

要完成精准脱贫这个乡村治理的焦点任务,地方政府必须厘清自身权力与职能界限,做好公共服务提供者的角色,建设制度化、常态化和高水平的公共服务供应体系,提升民族地域基本公共服务能力。14个集中连片特困区域和边疆民族地域共有1100个县,义务教育极为单薄的学校占全国的40%,学生占全国的33%[9]。

这些学校基础教学设施匮乏,教学能力强的教师极其有限,教育教学质量总体偏低,政府需要通过鼎力大举生长教育事业阻断贫困的代际通报。政府是乡村治理中唯一的公权力代表,是多元治理格式中重要的“一元”,政府要对特殊贫困群体接纳差异化精准扶贫措施,提升民族地域精准脱贫的及格率和牢固率。政府到场乡村治理的主要途径,是通过行政下令和行政考核方式来实现的,因而政府需要在“乡村治理场域”的准入路径上,增强社会多元主体均等公正进入的时机,完善政府、村民、企业和社会多元协同治理主体,凸显多元协同治理主体在乡村治理中的合理结构和职能定位,引导多元协同治理主体努力到场乡村治理实践运动。多元协同治理中的各个主体要增强自身建设,使用政府资源优势和政府平台优势,不停提升自身治理功效、形成协同治理能力。

推进民族地域以民生改善为重点的乡村振兴,同以精准脱贫为焦点的乡村治理在本质上是一致的,必须尽快实现乡村治理模式的转型升级,促使包罗弱势群体在内的所有农村住民共享社会生长结果。(三)乡村治理是民族地域乡村振兴的关键环节民族地域乡村是一个具有生产、生活、生态多功效于一体的综合体。

从乡村振兴的本质上说,它是乡村社会结构的现代化历程。全面实施乡村振兴战略是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的历史性任务。当下民族地域生长滞后的乡村社会,是全国全面建成小康社会的“一块短板”,它是由诸多历史的、现实的和庞大的社会原因造成的。

在已往相当长的一段历史期内,农村、农业、农民为国家实现工业化和都会化提供了大量的资金积累,如果没有乡村的支持就没有都会的现代化。时至今天,民族地域乡村仍然处于根本薄、人均收入低、基础设施落伍、经济社会生长滞后、公共服务欠缺的捉襟见肘状况。仅靠这些贫困乡村自身努力是难于在短期内改变现状的,必须发挥城镇对乡村的动员和促进作用,走“城乡融合生长”的门路才行。

乡村治理是民族地域乡村振兴的枢纽点和对接点,改善农村民生需要健全农民权益保障机制,国家必须把公共基础设施建设的重点放在农村,加速推动民族地域乡村基础设施提档升级。中共中央、国务院从2004年开始,一连15年出台改善“三农问题”的“中央1号文件”,逐年提出解决“农村生长、农民增收”的保障机制与生长思路,标志着农村社会治理模式和民生改善方式的基础转变,提升了乡村治理的社会认同水平及其正当性基础。

《关于建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系的意见》第19条指出:要“建设城乡基础设施一体化计划机制。以市县域为整体,统筹计划城乡基础设施,统筹结构门路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处置惩罚等设施。

统筹计划重要市政公用设施,推动向都会郊区乡村和规模较大中心镇延伸。”[10]因此,发挥城镇对乡村生长的支持和推行动用,引导城镇资本、人才、先进技术等生产要素进入乡村,促进农村富余劳动力和农村人口就近向城镇转移,把城镇建设与提升进城农民素质有机联合起来,是实施民族地域乡村振兴战略的关键举措。

二、民族地域乡村治理存在的主要问题(一)乡村治理顶层设计存在缺陷全国宽大乡村的“村民自治制度”即“下层群众自治制度”,同人民代表大会制度、中国共产党向导的多党互助和政治协商制度、民族区域自治制度一起,配合组成了中国当下的“四大基本政治制度”。村民自治制度的功效作用、执法职位由《宪法》《村民委员会组织法》所确认和划定。

然而村民自治执法制度至今仍然不很完善,主要体现在对下层自治缺乏相应详细的执法规范。譬如,《村民委员会组织法》对村民自治权的界定就比力模糊;对乡村治理历程中发生的违法行为,没有给出详细的、实质性的处置路径和处置措施。一句过于笼统、原则性的“依法处置惩罚”,在多数情况下就是“无法可依”以致“无法处置惩罚”。

再譬如,执法划定的村民“选举权”和“被选举权”,通常在多数乡村的多数情况下,村民很难真实地、独立地行使这个权利。纵然某些“村霸”抑或“黑恶势力”,明目张胆地干预、阻挠正常的选举运动,不到万不得已惊动高层向导的田地,似乎很难抑或基础就不会受到执法的惩治。

致使在乡村治理实践中经常泛起某些“反政治”倾向,诸如恶人治村、黑社会势力、暴力干预选举和权力寻租等丑陋现象[11]。从总体上看,民族地域乡村治理顶层设计仍然属于刚性有余,人性化、柔性化疏导欠缺的制度设计,详细存在如下几个方面的缺陷:(1)在组织体系上,乡村治理的单元基本上属于各自为政状态,尚未组成协调统一的组织体系,共建、共治、共享的乡村治理体系,基本上还处于宣传、提倡和试点阶段。(2)在治理规范上,不仅执法法例、制度规范供应不足,而且缺乏基本的顶层设计,乡村治理体系的整体性、规范性、系统性严重不足,难于在短期内形成权责明确、治理高效的治理体系。

(3)在社会保障上,乡村治理保障水平仍然较低,还没有形成自觉的、完善的国家救助、社会救助相协调、相配套的社会救助体系,在一定水平上制约了乡村治理能力的提升。(4)在服务体系上,包罗政府、企业组织、社会组织在内,还没有形成乡村治理的服务意识、责任意识,服务体系松散、服务能力不强、服务水平和服务质量不高[12]。(二)乡村治理责任主体不到位民族地域社会治理主体习惯性地依赖地方政府,地方政府也习惯性地包揽一切,不习惯甚至无视企业等非政府性社会气力的作用。

下层政府仍然是当下民族地域乡村治理的主体和老黎民的靠山,诸如像企业主体、社会主体等到场乡村治理的努力性不高,造成了政府单一主体同乡村治理事务多元主体之间的冲突。地方政府需要尽快制止和破除权责混淆错位、界线模糊不清的现实状况,为调动各种社会组织进入和到场乡村治理让路开道。随着革新开放和法治社会建设不停深入,村民对政府“为民办实事”的要求越来越高,期待平等到场生长历程、共享生长结果的期望值也越来越高。

可是民族地域乡村治理主体严重缺位抑或不到位的情况相当严重,这是因为到场乡村治理主体泉源于多元差别利益群体,执法法例和政府规章对他们的权利义务规范不明确、不清晰,种种责任主体所担负的责任界线不透明、权责界限不明晰。每当遇到同到场主体切身利益相关的时候蜂拥而至,每当遇到需要责任继承的时候则相互“踢皮球”,乡村治理泛起了许多不正常的现象。譬如,乡村治理原本就离不开下层党组织发挥焦点向导作用,可是确有不少乡村下层党组织不健全,党组织弱化与行政化并存;下层乡镇政权侵入村级治理自治权、村委会担负过多乡镇政府职责并存;非政府组织缺乏责任意识与侵害乡村住民权益问题并存。年轻党员绝大多数外出务工、留守党员年事老化、威信不高,加之有些党组织向导干部不作为、乱作为甚至以权谋私,尤其是村支部书记先锋模范作用不突出,致使乡村治理“空忙现象”较为普遍、主体责任继承严重不到位。

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反映在乡村治理上缺乏推动力、粗放治理的现象触目皆是,确实有碍于完成新时代赋予乡村治理和乡村振兴的历史重任。民族地域贯彻实施《民族区域自治法》《村民委员会组织法》等执法,目的就是要通过全民学法、知法、用法的详细历程,促使乡村社会敬畏执法、尊重司法的基本价值取向;实施民族区域自治法,就是要依法掩护少数民族群众的正当权利,依法落实民族自治地方的民族自治权利和区域自治权利;实施村民自治法的目的,就是要支持乡村村民当家作主,实现自我教育和自我治理。总之,民族地域的村民是乡村振兴的真正主体,无论是落实民族区域自治法还是落实村民自治法,基础出发点和落脚点只有一个,就是依法保障乡村治理责任主体到位,实现村民当家作主的权利到位。

必须以法治的权威保障民族地域乡村治理有序,健全完善乡村执法服务体系,“推动乡村形成服务依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会气氛。”[13](三)乡村治理“管控模式”不完善民族地域乡村青壮年群体基本上都进城务工去了,留守乡村的主体多是妇女、老人和儿童,村民自治人才严重匮乏,乡村治理主体弱化。加之乡村治理法例不详细、体系不完善,乡村法治建设基础单薄,某些宗族势力、村霸等灰色气力经常横行乡野、滋扰乡村治理。

地方政府“官管民”的思想理念根深蒂固,传统“管控模式”、粗放“治理方式”盛行,乡村治理出现出浓重的“人治”色彩。因而在通常的情况下,民族地域乡村治理“维稳”诉求大于“维权”诉求,社会“风险控制”大于“社会建设”摆设。

所有这些不应有的现实情况讲明,民族地域“乡村治理”“乡村管控”模式极不完善。譬如,地方政府对普遍存在的农村“空心化”问题的治理,基本上是“随其生长、放任自流”。

纵然在实施乡村振兴战略的当下,仍然少少有人从城乡支解与城乡融合的视角研究农村“空心化”问题,也少少有人关注乡村振兴与农村“空心化”治理之间的关系。农村“空心化”对乡村社会经济结结构成的消极影响,直接导致了“人口空心化”“地理空心化”“文化空心化”和“工业空心化”问题的发生,所有这些已成为乡村振兴必须面临的一堆现实难题。

村民既是乡村振兴的主要到场者,又是乡村振兴的直接受益者,无论是建设漂亮乡村抑或生长富裕乡村,都离不开有知识、有文化、有作为青年才俊发挥作用。农村“空心化”带来的一个恐怖的直接结果,就是农村精英的普遍流失和大面积离心倾向的滋生,对乡村振兴人力资源的开发使用提出严峻挑战。因而地方政府首要任务是破除“官管民”的陈旧思维定式,重塑新型城乡关系,革新僵化落伍的乡村治理模式,坚定不移地走城乡融合生长之路。

民族地域乡村治理的基本偏向是从“治理民主”走向“治理有效”,当下必须着力抓好如下三项事情:(1)举行城乡一体化制度革新。重点是对束缚农民群众生长的户籍制度、制约农民收入提高的宅基地制度和土地承包制度举行革新,而且实现城乡教育、医疗和社会保障制度一体化。

(2)推进农业现代化建设。要探讨适应差别乡村生长实际的农业工业化政策,提高现代农业产出能力和生产效率,优化农业工业结构、生长特色工业,构建农户受益机制、提高农民经济收入,尽快缩小城乡收入差距。(3)促进城乡基础性公共服务均等化。在乡村治理和乡村振兴历程中,必须从一开始就做好乡村生长计划事情,制止泛起计划的重复性和盲目性,乡村建设和基础设施建设的“乱折腾”,做到“一乡一计划”“一村一计划”,让“留得住乡愁”“绿水青山”尽在计划中,为建设生态宜居、洁净整洁的漂亮乡村缔造条件。

(四)乡村的村规民约陷入自身逆境在民族地域的司法审判、司法救助运动中,由于村规民约、民族习惯法被视为“非正规法源”,更不是国家颁行的“成文法”,因而下层法院的法官在审理民族地域各种民事、刑事案件的时候,一般都很少援引以村规民约为标志的“少数民族习惯法”。同时还由于少数民族习惯法少有专门的文字纪录,多由当地本民族成员中的父老“口口相传”,加之习惯法的内容多具有“特定民族”和“特定地域”特征,故有些法官认为习惯法的内容既难于查证又未便操作,以为自己无义务援引少数民族习惯法。就民族地域下层法院的总体情况而言,法官对少数民族习惯法的认同和适用很是有限,“纵然能够证明习惯法存在的真实性,也有可能被法官以‘与本案无关’的理由加以清除。

”“有的法官对少数民族当事人所提出的习惯法解释,要么将其等同于成规陋习,要么认为其不切合‘公序良俗’的尺度” [14],断然将其排挤在执法适用规模之外。然而有些属于“非法之法”的灰色规则,却在民族地域农村纠纷解决中占有一席之地。

这里所论及的农村“灰色规则”,就是指老黎民通常所说的“拳头规则”“暴力规则”。凡属于村民之间发生的经济纠纷抑或其他矛盾问题,无论已往还是现在,接纳灰色规则予以解决是司空见惯的。在民族地域乡村社会里,通常买一小我私家的人情体面,无异于买一个家族的“体面账”。因而势单力薄的弱者每在这种情势下,为了制止矛盾升级抑或免遭飞来的横祸,一般都接纳忍气吞声的避让方式“化干戈为玉帛”。

在法治权威还没有到达的偏远地带,属于“非法之法”的灰色规则,仍然在贫瘠乡村里发挥着“填补空缺”的作用,似乎在短期内还不行能彻底破除它。只有建设健全多元的乡村纠纷解决体系和协调机制,才是维系偏僻落伍乡村社会秩序的良策[15]。在人们现实经济生活中的世界经济全球化、农村经济市场化,在带来民族地域村民生发生活方式重大厘革的同时,也带来村规民约、少数民族习惯法赖以存在的基础发生了显著的变化。

譬如,已往能够用来解决乡野问题的村规民约和少数民族习惯法,现在对民族地域乡村村民的约束力正在弱化。这主要是因为村规民约和少数民族习惯法原有的诸多内容,有些已经不能实时反映村民的现实诉求及期待,与新时代贴近、赋予新时代内在的村规民约又没有实时跟进,从而导致村规民约在一定时期内缺失抑或发生“空转”现象。乡村治理和乡村振兴推动农村社会急剧发生前所未有的变迁,新矛盾、新问题在民族地域乡村的不停泛起,使得传统意义上的村规民约和少数民族习惯法陷入了自身的逆境,“乡人相约,勉为小善”的约束力正在削弱以致消失。

笔者在西南方疆地域云南省和广西壮族自治区农村调研的时候发现,多数原来意义上的村规民约和少数民族习惯法,所调适的“人与自然”“人与人”“人与社会”之间的关系和领域,随着时代的变迁、经济社会的深刻变化和民主法治的不停完善,无论是“提倡性”的抑或“克制性”的划定,都在发生水平差别的改变。在村民“独立性”“个性化”日益增强的现实状况眼前,有的村规民约和少数民族习惯法已经“名存实亡”,有的村规民约和少数民族习惯法被弃之不理,多数村规民约和少数民族习惯法处在功效性弱化和逐渐消失之中。在民族地域乡村能够真实感受到的村规民约和少数民族习惯法,多是“写在纸上、贴在墙上”抑或停留在少数父老的口头上,少少真正地印入乡村一般民众尤其是年轻人的脑海里。

对于在民族地域乡村治理和乡村振兴中,如何构建“文明、和谐、康健、向上”的农村新风貌,村规民约和少数民族习惯法由于严重缺位而变得苍白为力。三、民族地域乡村治理的法治路径(一)乡村治理和乡村建设必须计划先行为了全面贯彻落实《乡村振兴战略计划(2018—2022年)》《农村人居情况整治三年行动方案》,2019年1月国家出台《关于统筹推进乡村计划事情的意见》,明确划定无论是乡村治理抑或是乡村建设,必须无条件的做到计划先行、“一张图纸干到底”。《意见》提出民族地域乡村治理和乡村建设要以“多样化为美”,注重保留“特色乡村”“民族村寨”“传统民居”特有的气势派头风貌,以及与此相配匹的乡土文化和农业景观,以体现和突泛起代乡村建设的地方特色和文化特色,千万不能再度泛起“千村一面”的“人造景观”。

在举行乡村整治和计划设计的时候,一定要发挥当地住民的主体作用,注意尊重和保留当地民众的传统文化、传统习俗和良好的生活习惯;尤其要注意尊重当地民众对乡村治理的知情权、决议权和监视权。“漂亮乡村建设计划”要体现因地制宜和尊重民俗民俗的特点,凸显“传统掩护”与“现代建设”并重,在乡村建设问题上千万不能搞行政下令的“一刀切”。民族地域政府是乡村治理和乡村振兴的“第一责任人”,对在划定的时间内保质保量地完成各项乡村治理和乡村建设任务,负有义不容辞的职责、义务和责任。一定要在2019年底之前从“漂亮乡村计划”制定的视角,明晰“集聚提升类”“特色掩护类”和“城郊融合类”乡村分类;到2020年底之前,在县域层面基本完成农村“漂亮乡村建设”结构,实现民族地域乡村振兴有目的、乡村建设有计划、生态情况掩护有管控、自然景观和文化遗产有掩护、人居情况改善有措施。

民族地域下层政府必须提高对乡村整治、乡村计划建设重要性的认识,根据“硬化、绿化、亮化、美化”的详细要求,统一计划乡村门路、合理结构乡村绿化和照明等基础设施,做到“不计划不得建设、不计划不得投入”;引领民族地域乡村现代化建设依法依规举行,做到“注重质量、从容建设”,促使整个乡村治理和乡村建设正当有序地向前推进。要学习和借鉴浙江实施“千村示范、万村整治、计划先行”的履历,推动各种计划在民族地域村域层面实现“多规合一”,自觉做到“生长有遵循、建设有抓手”,持之以恒地推动乡村治理和乡村振兴战略,在民族地域全面落地、生根、着花、效果。(二)构建适应社会生长的乡村治理体制“礼”在民族地域传统的乡村社会治理中,既是一种行为道德规范,也是一种社会治理的重要机制。要从顶层设计上提高民族地域乡村治理法治化和科学化水平,就要妥善处置惩罚好自治、礼治和法治之间的关系,增强乡村社会治理中的道德水准建设,推动乡村社会从无序走向秩序重构。

从法理上讲,德治是对传统礼治的扬弃、对法治的增补,在构建适应社会生长要求的乡村治理新秩序的时候,地方下层政府一定要处置惩罚好德治、自治和法治三者之间的关系,用法治思维和法治理念引领乡村社会治理实践,做到统筹计划、总体设计、整体推进、法治先行,实现乡村治理和乡村振兴同步生长、同频共振。在构建适应中国特色社会主义新时代生长要求的乡村治理体制的时候,一定要着力抓好如下几项事情:(1)增强乡村下层党组织建设。无论农村社会结构及各种经济组织形式如何生长变迁,坚持党的向导职位不能动摇,党在乡村治理中的“战斗碉堡作用”不能削弱,必须充实发挥下层党组织在乡村治理中总揽全局、协调各方的作用。要创新下层党组织运动方式,建设面向贫困落伍乡村“全面选派第一书记”的长效机制,加大对乡村“小微权力糜烂”的惩处力度,坚决打掉乡村社会丑陋势力的“掩护伞”、打好“扫黑除恶”的攻坚战。

(2)增强乡村治理主体培育。要鼎力大举培育乡村新兴主体、各种企业组织、社会组织和非公有制经济组织,把他们组织和吸引到乡村治理体系中来;要努力发挥新乡贤的作用,促使种种社会努力气力、社会组织成为乡村治理的可靠辅佐。尤其要构建牢不行破的村民自治治理体系,形成强大的下层村民自治气力,在当地政府主导下、多元主体共建共治共享的治理体制。(3)增强乡村治理体制建设。

要牢靠树立“界限思维”和“底线思维”,联合民族地域经济、社会和文化生长的实际情况,因地制宜地制定和完善乡村治理体制,不搞顶层设计上的“千篇一律”和“一刀切”,完善乡村治理的组织建设制度、执法服务制度和社会保障制度。(4)增强乡村治理机制建设。

要建设健全自治、法治和德治相联合的乡村治理体系,完善乡村公共服务体系,发挥各种主体到场配合治理的主体作用,完善“网格化”治理体系和乡村治理能力,补齐民族地域乡村治理公共服务的短板。(5)构建城乡融合生长的新格式。要进一步完善民族地域乡村治理体系,协调好差别利益主体之间的利益关系,加大对乡村公共服务供应,引导和满足乡村民众的社会需求,促使种种社会气力在下层党组织正确向导下实现良性互动,形成适应中国特色社会主义新时代要求的乡村共建共有共享新格式。法治是构建适应新时代要求的乡村治理体制的坚强基石,地方下层政府必须在民族地域乡村振兴历程中,增强和突出法治政府、法治社会建设,向导干部在乡村治理和乡村建设中一定要有法治思维底线,学会运用法治思维和法治手段解决社会问题,运用法治预防和化解社会矛盾,引导村民群众崇尚执法、自觉守法用法,依法维护和保障少数民族群众的正当权益。

(三)推进适应时代要求的乡村法治建设法治是国家意志的集中体现,必须把民族地域乡村治理纳入法治化轨道,依法例范下层政府和乡村组织行为,促进社会诚信和公正正义在乡村社会蔚然成风。要推进与新时代生长要求相适应的乡村法治建设,就必须以法治为基本依归和基础遵循,以执法规范作为乡村治理所有行为主体的唯一准绳。民族地域乡村治理和乡村建设实际成效的优劣,不仅事关民族地域乡村社会的繁荣生长,而且事关国家治理整体水平的提升。

乡村法治建设离不开法治文化的基础和支撑作用,法治文化建设的基本在下层、重点和难点在农村。一些民族地方的村民“信上不信下”“信访不信法”,究其深条理原因就在于乡村治理中法治文化缺失。中共十八届四中全会提出要“弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的努力性和主动性”[16]。

民族地域下层政府在当下的重要任务之一,就是要鼎力大举弘扬和流传中华民族优秀传统文化,加大对涉及农民群众切身利益的司法救助和执法援助,建设健全乡村治理的法治体系,增强法治文化宣传、营造法治文化气氛,以适应和满足农村经济社会生长对执法文化服务的需求。新时代乡村治理中的“政府权力本位”,必须依法让位于“农民权利本位”,这是乡村下层政府一个迫切需要的和不行逆转法治思维。

新时代“民生型下层政府”建设的基础任务,就是要保障农民权利、改善农村民生所要解决的问题,如建设完善统一的城乡住民基本医疗保险、大病保险和基本养老制度,健全农村留守妇女、老人和儿童关爱服务体系,完善农村残疾人福利制度和基本服务体系,构建农村多条理的养老保障体系,革新现行的人身损害赔偿制度,实行城乡住民统一赔偿尺度等。良好的社会治理机制是保证社会治理有效运行的基础,也是通过社会治理体现公共服务均等化的顶层设计。譬如,“流动治理”作为边远山区的一种政府公共服务,可以合理有效地使用公共资源,制止有限资源的无效使用和浪费。地方下层政府这种主动“送货上门”的流动治理方式,适应于民族地域边远山区群众的多样化需求,有利于降低政府治理成本、提高有限资源的有效供应率,是值得提倡的一项“直通车”式的政府公共服务[17]。

对这种“直通车”式的流动治理,地方下层政府应当在总结履历的基础上加以推广,尤其要充实发挥多元主体配合治理的优势,执法供应和司法服务要为其保驾护航。政府要建设有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制,完善以国家政务服务平台为统一入口的农村社会保险公共服务平台,创新政府和社区多元照料服务模式,逐渐形成一套保障农民各项权益、有效供应优质公共服务,维护民族地域乡村社会公正正义的制度体系。要进一步增强下层向导与群众的法治理念,引导农民群众尊重执法、崇尚执法,善于运用执法思维和执法方式维护自身正当权益,逐渐形成守法诚信的乡村社会气氛。

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设立在民族地域的人民法院、人民法庭,应当努力到场乡村治理和乡村振兴运动,这是现阶段国家法治建设的重要组成部门。人民法庭应当以提供优质司法服务的方式,确立法治在乡村的权威,促使国家意志在乡村下层社会获得体现。要通过人民法庭公然、公正、公正的司法审判运动,有效化解民族地域下层社会的矛盾纠纷、便利人民群众到场诉讼,依法掩护下层社会弱势群体权利救援与权益掩护,力争把司法历程中多元因素的副作用降低到最低限度[18]。人民法庭到场乡村治理和乡村振兴运动,有利于从基础上停止“非法之法”灰色规则的生长伸张,有利于促进民族地域乡村社会权力体系重建,保障乡村下层社会治理机制的有效运行,提升乡村下层社会治理的总体质量。

(四)赋予少数民族习惯法新的时代内在民族地域乡村的村规民约和刑事习惯法,都属于少数民族习惯法的领域,在民族地域农村具有“准法”性质的自治规范功效。民族地域进入新时代之后制定和修订的村规民约,是专门针对民族地域村域规模内公共事务的,是村民认同率最高、约束力最强的一种“社会契约”。我国《民法总则》《条约法》《物权法》等执法,基本上都确认“习惯法”的法源性职位;民族自治地方立法机关制定出台的单行条例,一般都对少数民族习惯法做出了“变通划定”;最高人民检察院和最高人民法院做出的司法解释,也明确划定习惯法可以在审理涉及民族案件的时候予以适用。

民族地域的人民法庭应当在尊重村民委员会自治权的基础上,对乡村原有村规民约提出指导性的修改意见,从源头上增强对乡村民间纠纷的预防和调处。需要指出的是人民法庭的司法审判运动,对村规民约和少数民族习惯法的适用,从本质上说已经不再是在适用原来意义上的“习惯法”,而是在适用民族自治地方制定的法例[19]。民族地域在中国特色社会主义新时代实施村规民约,必须充实尊重村民民意、夯实村民自治基础,保障村民在村民委员会选举中的自主权、村级事务治理中的到场权、村务公然中的知情权和监视权。

村规民约是实现执法划定的村民“自我治理、自我教育、自我服务”以及“实行民主选举、民主决议、民主治理、民主监视”的现实依据,它有助于实现村民自治权利的真实表达。如果没有村规民约的真实存在,民族地域村民自治就会成为徒有虚名的空话,村民法定的自治权利将无法获得有效落实。只有赋予新时代村规民约以崭新的时代内在,才气促使乡村村民主体责任意识不停增强,民主法治看法和现代文明水平不停提升。法治是民族地域乡村治理的“硬约束”,村规民约则是内生于村民共识中的“软约束”,它是国家在乡村社会治理中的重要依托和制度保障。

为此,建议在下一次修订《民族区域自治法》的时候,在第四章“民族自治地方的人民法院和人民检察院”当中增设一条:“民族自治地方的人民法院在审理案件的时候,应当尊重少数民族的传统文化和民俗习惯。”在民族地域乡村治理和乡村振兴历程中,村规民约不失为在乡村推进社会主义焦点价值观的重要载体,它能够起到把社会主义焦点价值观融入村民生发生活当中去的作用,引导乡村社会民风朝着良性偏向生长。必须重振民族地域村规民约的规范性、法治性和权威性,扎牢和夯实村规民约的理论基础,适时赋予村规民约新的时代内在,强化乡村制度的规制性和硬约束,是保障和发挥村规民约作用的一定要求。

村规民约作为一种自治性规范,它在乡村民间“定分止争”中,显示出它重要的“法治”规范性气力。村规民约这种约定俗成的“契约化”属性,实实在在地为村民设置了一套“契约型”的行为准则,任何违反村规民约造成破坏性恶果的行为,都将受到当地民众的舆论谴责和本村民众的配合制裁。因此,当下民族地域迫切需要通过叫醒和实施村规民约的途径,到达调整乡村社会关系、调处民事纠纷、培育村民法治看法、填补执法缺憾的效果;迫切需要提升村规民约修订和实施的规范化水平,依法促进和加大乡村治理的制度供应,构建和形成中国特色社会主义新时代乡村的法治良序。

民族地域司法审判机关要挖掘和发挥少数民族刑事习惯法的有效价值,因为少数民族刑事习惯法席卷了对社会暴力、偷盗等行为的深切恼恨。譬如,甘南藏族地域以“赔命价”为主体的刑事习惯法,其惩戒力度与刑事执法的处罚作用具有异曲同工之妙[20]。刑事习惯法对民族地域乡村治理的朴素诠释,能够超脱庞大条文的制约而深入人心,组成了民族地域乡村纠纷化解的非制度性规范,已成为民族地域乡村矛盾纠纷处置的“调整员”。

刑事习惯法作为乡村社会治理尺度的心理依存,至今在民族地域依然存在并继续具有功效价值,它对民族地域司法审判运动和法治建设起到了良性互补的作用。参考文献:[1]李元成.广西:村民自治的开创者和新时代革新的探索者——河池市宜州区屏南乡合寨村村民自治考察纪实[J].市县向导决议,2019(7).[2][10] 中共中央、国务院.关于建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系的意见[N].人民日报,2019-05-06(1).[3] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的陈诉[N].人民日报,2017-10-28(1-5).[4] 张厚安.中国农村下层政权[M].成都:四川人民出书社,1992:1.[5] 中华人民共和国宪法.中华人民共和国常用执法大全[M].北京:执法出书社,2006:12.[6] 中华人民共和国村民委员会组织法.中华人民共和国常用执法大全[M].北京:执法出书社,2006:138.[7] 郑会霞.构建乡村社会治理体系的意义、逆境及对策[J].学习论坛,2018(12).[8] 张丽君、罗玲、吴本健.民族地域深度贫困治理:内在、特征与计谋[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版),2019(1).[9] 余敏江、何植民.基于民生改善的农村社会治理转型[J].理论探讨,2016(5).[11] 蒋永甫、罗利.乡村事件:一种乡村治理的分析维度[J].学习论坛,2018(3).[12] 梅小亚.新时代民族地域乡村治理的实践逻辑与路径选择[J].贵州民族研究,2018(12).[13] 陈文胜.以“三治”完善乡村治理[N].人民日报,2018-03-02(7).[14] [19]杜健荣.少数民族习惯法司法适用的障碍及其克服[J].贵州民族研究,2018(11).[15] 柯昌林.“非法之法”:今世中国农村纠纷解决中的灰色规则[J].山东警员学院学报,2018(5).[16] 新华社.中共十八届四中全会在京举行 习近平作重要讲话[N].人民日报,2014-10-24(1).[17] 吴志敏.少数民族地域社会治理格式生成的路径探究[J].贵州民族研究,2018(10).[18] 张丽丽.新时代人民法庭到场乡村治理的理论逻辑与反思[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2019(2).[20] 加央卓玛.藏族“赔命价”习惯法在刑事司法中的作用——以果洛藏族自治州为例[J].青藏高原论坛,2017(2)。


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